近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策，不與戶口性質(zhì)掛鉤，并逐步實(shí)行人口居住證制度。
這次戶籍改革推動(dòng)副省級以下城市的落戶自由，遵循了循序漸進(jìn)的由易到難的策略，將有助于降低戶籍改革的阻力，而中小城市率先的策略則反映出決策層對大城市戰(zhàn)略的反思。城市化倚重大城市，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可行性和城市水、道路等公共資源上都存在不經(jīng)濟(jì)性，而引導(dǎo)人口落戶中小城市則既有助于提高城鎮(zhèn)化率，又可避免大城市綜合征。不過，近年來各地探索的戶籍改革顯示，作為一種社保福利的身份認(rèn)定依據(jù)的戶籍制度，單憑行政強(qiáng)制往往效果有限。
坦率而言，戶籍背后的社保福利非均等化，使戶籍制度改革面臨兩難矛盾：社會(huì)日益增長的公共服務(wù)需求與該服務(wù)的供給不足。這在國內(nèi)所有城市都相當(dāng)嚴(yán)峻，中小城市尤為突出。
因此，當(dāng)前若有效推進(jìn)戶籍制度改革，根本上還需改革戶籍制度的人口管制和隔閡功能，并改革以地域?yàn)橹鞯纳绫８＠荣Y源配置，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)均等化。具體而言，中國戶籍制度自1958年建立以來，其主要理念是強(qiáng)調(diào)人口管理，避免人口盲流，如1963年依據(jù)計(jì)劃供應(yīng)商品糧把人口戶籍劃分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)，這在當(dāng)時(shí)物資緊缺下具有積極意義，但隨后戶籍被作為公共服務(wù)的配置依據(jù)，戶籍裂變成社會(huì)身份認(rèn)定標(biāo)識，甚至加劇了社會(huì)各群體的身份對峙，陷入了阿瑪?shù)賮?middot;森所揭示的身份與暴力風(fēng)險(xiǎn)中。這客觀上導(dǎo)致勞動(dòng)力難以在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置，增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展、地域級差等的產(chǎn)生緣由之一。因此，清理橫亙在戶籍上的人口管制功能，是推動(dòng)戶籍制度改革的先決條件。
與此同時(shí)，淡化戶籍管制功能，轉(zhuǎn)型為戶籍登記制度，為重構(gòu)社會(huì)公共服務(wù)資源配置體系打開空間。目前中國政府的公共服務(wù)供給體系是復(fù)雜的。從公共服務(wù)供給主體看，大致是地方主導(dǎo)、中央引導(dǎo)。即在分稅制下，中央政府通過一般或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，支持地方政府向居民提供社會(huì)公共服務(wù)，而地方政府向居民提供怎樣的公共服務(wù)則主要依據(jù)地方實(shí)際，這客觀上導(dǎo)致了政府公共服務(wù)的地區(qū)差距，并致使人口流動(dòng)出現(xiàn)層級化：農(nóng)村—縣城、中小城市—大城市。而要素資源過度聚集到大城市，一定程度上增加了要素資源不必要的交易成本。從公共服務(wù)供給方式上，政府的公共服務(wù)投入注重于提供供給能力而非需求滿足，從而導(dǎo)致有限的公共服務(wù)投入最終變成了國有資產(chǎn)。
更需指出的是，這種傾向于供給能力的公共服務(wù)供給方式，導(dǎo)致居民重復(fù)購買政府提供的公共服務(wù)。如政府相當(dāng)部分醫(yī)療衛(wèi)生投入于公立醫(yī)院的建設(shè)，而公立醫(yī)院則以所謂的成本價(jià)向居民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；又如義務(wù)教育，一則學(xué)校以公共資源向?qū)W生家庭攤派擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等，一則通過教輔費(fèi)變相搞收費(fèi)義務(wù)教育等；此外，目前養(yǎng)老金名義上的個(gè)人賬戶積累制，而事實(shí)上為掛賬式現(xiàn)收現(xiàn)付制，同時(shí)混淆政府社保與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)職能。
因此，在現(xiàn)有中國行政體系和分稅制下，需要重構(gòu)政府公共服務(wù)供給體系。目前公共服務(wù)應(yīng)采取中央政府統(tǒng)籌地方配合的模式，即中央政府設(shè)立面向所有居民的基礎(chǔ)性社會(huì)保障計(jì)劃。如中央政府通過財(cái)政預(yù)算向所有居民提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)公共救濟(jì)基金，以區(qū)別于目前的職工社保，且該基礎(chǔ)性社會(huì)保障計(jì)劃實(shí)行與戶口直接掛鉤的方式——戶口在哪里，中央政府向哪個(gè)地區(qū)撥付公民基礎(chǔ)社會(huì)保障計(jì)劃資金，抑或居民外出就業(yè)半年以上，居民需申請當(dāng)?shù)鼐幼∽C，中央政府向居民實(shí)際居住地政府撥付基礎(chǔ)社會(huì)保障資金。這將有助于促進(jìn)社會(huì)服務(wù)均等化，提高人口自由遷徙度，形成人口落戶的地區(qū)間良序競爭格局。
與此同時(shí)，各級政府給予民生的公共服務(wù)支出，實(shí)行由補(bǔ)供方為補(bǔ)需方之支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如政府為每個(gè)適齡學(xué)生家庭配置一個(gè)賬戶，該賬戶隨該學(xué)生的就讀情況做動(dòng)態(tài)配置，學(xué)校要獲得足夠的公共教育經(jīng)費(fèi)，將需吸收足夠適齡學(xué)生，并把學(xué)生名單提交給教育部門備案，然后拿教育部門備案文件去財(cái)政部門申請教育經(jīng)費(fèi)。
由此可見，當(dāng)前國務(wù)院推動(dòng)戶籍改革要有效落實(shí)，不至于虎頭蛇尾，就需要加快社保福利制度改革，實(shí)行補(bǔ)人頭而非補(bǔ)磚頭的支付模式調(diào)整，從而使政府的公共服務(wù)隨人口流動(dòng)而動(dòng)態(tài)調(diào)整。
（作者系資深財(cái)經(jīng)評論人士）
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本文標(biāo)題：落實(shí)戶籍改革：應(yīng)補(bǔ)人頭，非補(bǔ)磚頭
地址：http://m.sdlzkt.com/a/kandian/20120228/35085.html
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