新《基金法》有望10月提交審議
募資難度增加、投資案例數(shù)和金額均跌至2010年水平……寒意漸襲PE(私募股權(quán)投資基金)，令業(yè)內(nèi)人士驚呼冬天已至。
“現(xiàn)在大家都在討論修改《證券投資基金法》(下稱新《基金法》)，對(duì)PE進(jìn)行監(jiān)管，在這個(gè)困難時(shí)刻，我們希望管我們的是一位善良的婆婆，能給PE一個(gè)好的生存環(huán)境。”9月22日，在中國(guó)人民大學(xué)舉辦的中國(guó)資本市場(chǎng)法治論壇上，國(guó)潤(rùn)投資基金高級(jí)投資經(jīng)理羅文經(jīng)一席話贏得不少掌聲。
據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》了解，今年6月一審并公開征求意見的《證券投資基金法》修訂草案，有望在10月份提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議。此前引發(fā)較大爭(zhēng)議的“PE到底由誰監(jiān)管”問題，即將塵埃落定。
按照2005年《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理政策》的規(guī)定，發(fā)改委為風(fēng)險(xiǎn)投資的主管部門。但此次新《基金法》修訂，證監(jiān)會(huì)或有望上位成為PE監(jiān)管主體。
PE監(jiān)管要還是不要
在一些人眼里，PE是富人(投資人)與能人(管理人)的游戲，投資者相對(duì)成熟，且不涉及公眾利益，因此應(yīng)允許其自由發(fā)展。
華東政法大學(xué)講師肖宇卻認(rèn)為，成熟的投資者也需要保護(hù)，例如麥道夫等著名案件中的受害者都是有錢人，不能認(rèn)為成熟的投資者就不需要被保護(hù)；另外，PE投資人包括社保基金等涉及背后的不特定大多數(shù)公眾，仍然涉及到公共利益，也涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)的PE隨著創(chuàng)業(yè)板的推出而呈爆炸式發(fā)展。據(jù)2012年創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展報(bào)告，截至2011年年末，全國(guó)備案創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)882家，備案創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到2206億元，尚未備案的PE有近萬家。
“PE健康發(fā)展對(duì)于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，緩解中小企業(yè)融資難等問題發(fā)揮了重要作用。但目前我國(guó)PE的發(fā)展面臨無法回避的法律問題，尤其是立法層面的規(guī)則缺失極大地制約了其發(fā)展。”中國(guó)人民大學(xué)黨委副書記兼副校長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王利明說。
今年6月，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的新《基金法》修訂草案中，PE作為非公開募集基金被納入。令人始料未及的是，就在修訂草案征詢社會(huì)意見過程中，包括中國(guó)股權(quán)與創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)在內(nèi)的25家行業(yè)協(xié)會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交了一份萬言書，反對(duì)將PE納入新《基金法》。
該事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注和討論。中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海教授以“不明智”形容25家行業(yè)協(xié)會(huì)的舉動(dòng)。他認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合上書的原因之一就是行政監(jiān)管恐懼癥，擔(dān)心因被監(jiān)管而失去生存空間。
“從這個(gè)角度出發(fā)，我認(rèn)為，立法者在調(diào)整PE時(shí)一定要徹底打消PE的這一顧慮，努力謀劃出PE友好型的新《基金法》。”劉俊海認(rèn)為，PE不但不適用于專屬證券投資基金的、來自中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政監(jiān)管，也不適用于來自國(guó)家發(fā)改委的行政監(jiān)管，他主張采取“立法調(diào)整+工商登記+PE自治+公平競(jìng)爭(zhēng)+行業(yè)自律+司法救濟(jì)”的寬松監(jiān)管模式。
誰來當(dāng)這個(gè)婆婆
肖宇正負(fù)責(zé)一個(gè)有關(guān)PE法律問題的國(guó)家課題，她講述了其調(diào)研中的另類發(fā)現(xiàn)：PE管理人并非不希望被監(jiān)管，與她接觸的多數(shù)人相反要求被證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。
他們的觀點(diǎn)是，沒被監(jiān)管也意味著地位未被確認(rèn)，去募資時(shí)容易被人當(dāng)作非法集資；而一旦被有專業(yè)監(jiān)管能力的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，就像增加了一種光環(huán)，即政府的信用保障，募資將變得輕松許多。
“上世紀(jì)80年代流行講放權(quán)，企業(yè)要求放權(quán)、讓利，有的不主張要婆婆。事實(shí)上，企業(yè)不是不要，而是想要一個(gè)善良的、體貼企業(yè)的婆婆。”在9月22日的中國(guó)資本市場(chǎng)法治論壇上，全國(guó)人大法工委原經(jīng)濟(jì)法室主任魏耀榮風(fēng)趣地說。
擺在眾多PE面前的，是一道貌似不易的選擇題：發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)，誰會(huì)是好婆婆？一位不愿具名的法律界學(xué)者指出，25家PE協(xié)會(huì)上書事件背后，是PE的監(jiān)管之爭(zhēng)。
事實(shí)上，到底由誰來監(jiān)管一直懸而未決。2011年初，尚未完備的新《基金法》修訂草案中，PE的監(jiān)管被劃歸到證監(jiān)會(huì)，就在此草案下發(fā)到相關(guān)部門之時(shí)，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布第253號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)PE的監(jiān)管。2011年底，發(fā)改委又出臺(tái)相關(guān)《通知》，以強(qiáng)化對(duì)PE的監(jiān)管地位。
在被問及是否存在部門利益爭(zhēng)奪問題時(shí)，劉俊海認(rèn)同輿論的推斷。他主張上收立法權(quán)限，大幅拓展全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法空間；進(jìn)一步規(guī)范國(guó)務(wù)院的行政立法行為，確保國(guó)務(wù)院直接起草行政法規(guī)草案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，排除政府部門對(duì)行政法規(guī)起草程序的主導(dǎo)權(quán)；大幅壓縮和規(guī)范部門立法行為，約束政府部門在立法程序中的參與行為。
PE入法非強(qiáng)化行政監(jiān)管
9月22日召開的這場(chǎng)以PE立法為主要內(nèi)容的法治論壇，因有全國(guó)人大法工委負(fù)責(zé)人以及包括中國(guó)政法大學(xué)終身教授、法學(xué)泰斗江平等40多位著名學(xué)者出席而備受矚目。
北京朝陽區(qū)律師協(xié)會(huì)金融證券委員會(huì)主任敬云川表示，無論是PE還是VC，都是以管理的名義進(jìn)行投資，為別人理財(cái)，以盈利為目的；因此，他們的投資行為涉及到公共利益和金融秩序，不僅需要自律，也需要他律，即適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。
江平對(duì)此指出，政府對(duì)PE的干預(yù)要少，因?yàn)樗K究是當(dāng)事人之間的協(xié)議。另外，誠(chéng)信和自治最為重要。
劉俊海等學(xué)者支持上述觀點(diǎn)。劉指出，一定要明確，PE入法并不等于強(qiáng)化行政監(jiān)管，廣義的監(jiān)管模式包括但不限于行政監(jiān)管，“自律監(jiān)管也是監(jiān)管。”
他舉例說，PE需要進(jìn)行工商登記，而一旦登記，則不需要再到發(fā)改委備案，注冊(cè)登記與發(fā)改委主張的備案實(shí)質(zhì)相同，“為建立健全工商部門與宏觀調(diào)控部門(發(fā)改委、財(cái)政、人民銀行)、稅務(wù)部門、證券監(jiān)管部門、工信部門等之間24小時(shí)全天候、360度全方位的無縫對(duì)接、信息共享、快捷高效的監(jiān)管合作機(jī)制，有必要將工商登記信息向前述相關(guān)部門和社會(huì)公眾予以開放。因此，在工商登記之外再設(shè)立獨(dú)立的備案監(jiān)管系統(tǒng)純屬疊床架屋，徒增監(jiān)管成本和PE及其投資者的成本。”
“對(duì)于濫用PE制度非法集資、欺詐投資者、嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，必須依法追究刑事責(zé)任，這種監(jiān)管不能缺失。”劉俊海進(jìn)一步指出，注冊(cè)登記是防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必要方法，它的作用是掌握行業(yè)發(fā)展規(guī)模，若規(guī)模特別大，運(yùn)作出現(xiàn)問題時(shí)，監(jiān)管應(yīng)加強(qiáng)；反之，則可以減弱，彈性調(diào)整監(jiān)管力度。
《基金法》大事記
■1997年11月，國(guó)務(wù)院證券委發(fā)布了《證券投資基金管理暫行辦法》
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本文標(biāo)題：誰來監(jiān)管PE將水落石出
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