在美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院(CAFC)2011年12月19日認(rèn)定反補(bǔ)貼法不適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家之后,不少人樂(lè)觀地期待美國(guó)對(duì)華“反補(bǔ)貼”就此終結(jié)。但是,3月5日和6日,美國(guó)參、眾兩院分別以高支持率通過(guò)的《對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用反補(bǔ)貼稅法案》(下稱《法案》)無(wú)異于當(dāng)頭一棒。如果不出意外,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬很快將會(huì)簽署該《法案》,使之成為法律。
先上車(chē)后補(bǔ)票?
對(duì)于被美國(guó)認(rèn)定為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的中國(guó)可否適用反補(bǔ)貼法,近幾年成為中美經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)美國(guó)商務(wù)部和司法機(jī)構(gòu)上個(gè)世紀(jì)80年代在“喬治城鋼鐵案”中確立的判例,反補(bǔ)貼法不適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。此后數(shù)十年,美國(guó)商務(wù)部堅(jiān)持這一立場(chǎng)。但是,美國(guó)商務(wù)部2006年11月21日對(duì)中國(guó)銅版紙發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的決定打破了這一先例。此后,美國(guó)政府則將這一工具利用到極致。2006~2011年間,美國(guó)對(duì)華發(fā)起30起反補(bǔ)貼調(diào)查,同期針對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)品反補(bǔ)貼立案僅9起。在這些案件中,中國(guó)公司幾乎無(wú)一幸免地被征收高額反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。對(duì)于“雙反”,中國(guó)政府和企業(yè)先后多次訴諸美國(guó)法院,要求終止美國(guó)商務(wù)部的反補(bǔ)貼調(diào)查,宣布反補(bǔ)貼措施不合法。在美國(guó)工程輪胎進(jìn)口企業(yè)GPX公司訴美國(guó)政府案中,初審法院判定對(duì)商務(wù)部中國(guó)工程輪胎采取的反補(bǔ)貼措施“不合理”;隨后,美國(guó)政府向CAFC提出上訴。上訴法院不買(mǎi)行政當(dāng)局的賬,宣告美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)產(chǎn)品采取反補(bǔ)貼行動(dòng)“不合法”。
在這種情況下,美國(guó)政府極力推動(dòng)國(guó)會(huì)立法,明確反補(bǔ)貼法同樣適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。這是意料之中的事。不過(guò),《法案》規(guī)定反補(bǔ)貼法適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的條款自2006年11月20日(對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)起第一起反補(bǔ)貼調(diào)查,即銅版紙案的前一天)開(kāi)始生效卻不由使人大跌眼鏡。這種“量體裁衣”的法律條款除了可以使得美國(guó)商務(wù)部20多個(gè)已經(jīng)生效的反補(bǔ)貼稅令和正在進(jìn)行的反補(bǔ)貼調(diào)查合法化之外,還有意告訴聯(lián)邦法院的法官們:我們不同意您此前的裁決,現(xiàn)在您必須照我們所說(shuō)的去做。
而在WTO戰(zhàn)場(chǎng),中國(guó)政府曾對(duì)美國(guó)對(duì)華“雙反”行動(dòng)也進(jìn)行了有力的回?fù)簦⑾群髢纱螌⒚绹?guó)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。在對(duì)部分產(chǎn)品反傾銷和反補(bǔ)貼措施爭(zhēng)端案中,WTO上訴機(jī)構(gòu)裁定美國(guó)根據(jù)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家方法確定傾銷幅度的同時(shí),對(duì)同一產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅的做法違反了WTO規(guī)則。
為了一定程度上遵守WTO不得“重復(fù)征稅”的裁決,同時(shí)也打消部分國(guó)會(huì)議員的憂慮,《法案》第二部分增加了相應(yīng)的條款:如果采取反補(bǔ)貼行動(dòng)的補(bǔ)貼行為降低了平均出口價(jià)格,且調(diào)查當(dāng)局可以合理估算其傾銷幅度提高的程度,則應(yīng)該相應(yīng)降低傾銷幅度。
修改法案的用意
從表面上看,《法案》條款要求調(diào)查當(dāng)局避免“重復(fù)征稅”而適當(dāng)調(diào)整傾銷幅度。但是,它并沒(méi)有考慮針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家產(chǎn)品“雙反”可能導(dǎo)致“重復(fù)征稅”的實(shí)質(zhì)問(wèn)題——成本重復(fù)計(jì)算。
匆忙立法導(dǎo)致忽略,還是國(guó)會(huì)議員并不懂這些技術(shù)問(wèn)題?非也。確切地說(shuō),這是立法者有意而為之。據(jù)美國(guó)商務(wù)部現(xiàn)行的替代國(guó)價(jià)格方法,在反傾銷調(diào)查中采用某個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)替代國(guó)公開(kāi)且未包含補(bǔ)貼的各種成本價(jià)格確定正常價(jià)值,其據(jù)此確定的傾銷幅度已經(jīng)剔除任何補(bǔ)貼成分。在此情況下,任何補(bǔ)貼都不存在,任何反補(bǔ)貼措施都將不可避免地導(dǎo)致“重復(fù)征稅”。從這個(gè)意義上說(shuō),《法案》有邏輯混淆之虞。
《法案》明確反補(bǔ)貼法可以適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家固然無(wú)可厚非(美國(guó)法律和WTO規(guī)則都沒(méi)有禁止對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采取反補(bǔ)貼行動(dòng)),但僅僅為了維持過(guò)去數(shù)年的非法行動(dòng)而將相關(guān)法律條款的效力追溯數(shù)年實(shí)在難言正當(dāng)。更為滑稽的是,《法案》并不要求商務(wù)部相應(yīng)承擔(dān)義務(wù)重新評(píng)估過(guò)去案件的傾銷和補(bǔ)貼幅度,似乎是明目張膽地為“重復(fù)征稅”開(kāi)綠燈,而且存在明顯的自相矛盾。
此外,在避免“重復(fù)征稅”方面,《法案》并沒(méi)有觸及對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家“雙反”的實(shí)質(zhì),沒(méi)有對(duì)調(diào)查當(dāng)局施加必要的約束,相反卻可能對(duì)被調(diào)查者施加不正當(dāng)?shù)牧x務(wù),這些將是《法案》帶來(lái)的隱患,也是第二季可能面臨的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題。在筆者看來(lái),如果美國(guó)商務(wù)部不將中國(guó)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)待,或者不修改其確定中國(guó)企業(yè)傾銷幅度的計(jì)算方法,則不管采用何種方法確定的補(bǔ)貼幅度和采取的補(bǔ)貼行動(dòng)都很可能違反了WTO規(guī)則和美國(guó)法律。
我們不能用“竹籃打水”來(lái)形容中國(guó)政府和相關(guān)企業(yè)過(guò)去數(shù)年在美國(guó)國(guó)內(nèi)行政司法體系內(nèi)以及WTO多變平臺(tái)所作的努力,更不應(yīng)該停留在“胳膊擰不過(guò)大腿”般的感嘆之中。接下來(lái),我國(guó)企業(yè)和政府主管部門(mén)將面臨更為復(fù)雜的法律、政治和技術(shù)斗爭(zhēng),但這何嘗不是參與全球市場(chǎng)和提高競(jìng)爭(zhēng)力途中不可避免的鍛煉呢?
(作者系美國(guó)喬治城大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者、 “雙反”研究專家)
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